Какие недоработки содержит законопроект о едином регуляторе букмекерской отрасли

Юрист и глава компании «Правовая линия» Мария Лепщикова — об инициативе депутатов «Единой России» о создании единого регулятора отрасли азартных игр и о том, какие недоработки присутствуют в документе.

Мария Лепщикова

13 ноября 2020 года депутатами Игорем Станкевичем и Виктором Дерябкиным от фракции «Единая Россия» в Государственную Думу внесен на рассмотрение проект Федерального Закона «О публично-правовой компании «Единый регулятор азартных игр» и о внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (№ 1055657-7).

Проектом предлагается создание публично-правовой компании «Единый регулятор азартных игр», которая, с одной стороны, должна действовать как регулирующий орган, выпускающий нормативы.

Об этом, например, говорит п. 6 ст. 5 законопроекта:

Компания утверждает стандарты и правила, применяет меры дисциплинарного воздействия в отношении организаторов азартных игр за нарушение требований стандартов и правил…

Хотя статья 5 законопроекта в целом посвящена «компенсационному фонду», от этого «стандарты и правила, утвержденные компанией» не становятся менее обязательными для организаторов азартных игр.

П. 3 ч. 1 ст. 3 законопроекта направлен в ту же сторону:

Компания осуществляет подготовку предложений по совершенствованию законодательства РФ о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр, участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной области…

А также п. 6 ч. 1 ст. 3 законопроекта:

Осуществлять функции заказчика, оператора и (или) разработчика информационных систем в целях осуществления контроля и надзора в области организации и проведения азартных игр.

И еще немало пунктов, закрепляющих за компанией «надзорные» функции за всеми организаторами азартных игр в РФ. Хочется напомнить, что к таковым относятся также казино и залы игровых автоматов, расположенные в игорных зонах, созданных в соответствии со ст. 9 ФЗ № 244-ФЗ, хотя данным организаторам азартных игр законопроект внимания не уделяет, называя только БК и ТОТО.

Очевидно, что в нормах законопроекта присутствует регулятивная сторона компании.

С другой стороны, для достижения целей своей деятельности (а именно: обеспечения долгосрочного финансирования развития физической культуры и спорта России и создания условий для устойчивой экономической поддержки отрасли физической культуры и спорта, в том числе путем повышения эффективности контроля и надзора в области организации и проведения азартных игр с целью увеличения средств, направляемых на отрасль физической культуры и спорта – п. 1 ст. 2 законопроекта), компания вправе заниматься коммерческой деятельностью, приносящей прибыль (прибыль должна направляться на цели, ради которых создается компания, и на обеспечение функционирования самой компании).

Так согласно ч. 2 ст. 3 законопроекта:

2. Компания при осуществлении своей деятельности имеет право:

1) создавать организации и приобретать доли, владеть, распоряжаться долями, в уставных капиталах организаций, в установленном законом порядке;

…

3) инвестировать временно свободные средства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) выпускать облигации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) предоставлять взносы в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, доли (акции) которых принадлежат Компании…

При этом можно увидеть и третью сторону.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 3 законопроекта, компания имеет полномочия на приобретение имущества и права, в том числе на интеллектуальную собственность, необходимые для осуществления деятельности в области организации и проведения азартных игр;

То есть компания сама может организовывать азартные игры?..

Пожалуй, оставлю вопрос открытым, поскольку не вижу в законопроекте иных норм, проливающих свет на данный вопрос.

При этом законопроект не отменяет и не изменяет ч. 2 ст. 6 ФЗ № 244-ФЗ, которая говорит о следующем:

«Не могут выступать организаторами азартных игр юридические лица, учредителями (участниками) которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или органы местного самоуправления, за исключением созданного в соответствии с указом Президента Российской Федерации акционерного общества, которое объединяет ипподромы Российской Федерации и одним из приоритетных направлений деятельности которого является развитие национальной коневодческой индустрии».

Вот такое многогранное содержание для новой публично-правовой компании предполагает законопроект. Интересно, безусловно, интересно. Функционал компании, по сути, безграничен в рамках одной конкретной отрасли, но подконтролен Правительству РФ.

Теперь стоит поговорить про функцию компании – сбор целевых отчислений с букмекеров и распределение их между спортивными федерациями и профессиональными лигами пропорционально тому, как организованные ими спортивные события предлагаются букмекерами в линиях, а игроки заключают на них пари, тратя деньги в оплату азартной услуги БК.

Отдельно необходимо подчеркнуть, что документ предлагает изменить и базу и суммообразование целевых отчислений на спорт.

Так, согласно нормам законопроекта:

Базой расчета целевых отчислений, предусмотренных частями 1 и 1.1 настоящей статьи (далее — целевые отчисления), являются доходы, полученные в течение квартала организатором азартных игр в букмекерской конторе от деятельности по организации и проведению азартных игр в части принятия ставок, интерактивных ставок в отношении спортивных соревнований.

Целевые отчисления устанавливаются в размере 1% от базы расчета целевых отчислений, определяемой в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

Единый центр учета перевода ставок букмекерских контор и тотализаторов ( прим. — новый ЦУПИС, возможно, использующий то полезное, что есть у кого-то из нынешних ЦУПИСах, учрежденных СРО) удерживает целевые отчисления от всех заключенных организатором азартных игр в букмекерской конторе пари без разделения на международные и внутрироссийские спортивные события. При этом объем таких целевых отчислений по операциям организатора азартных игр в букмекерской конторе в пользу одной общероссийской спортивной федерации или профессиональной спортивной лиги не может составлять менее пяти миллионов рублей в квартал. Отсчет кварталов ведется с начала календарного года.

Таким образом, очевидно, что если в линии БК представлены события и их исходы, например, в 50-ти видах спорта – целевые отчисления могут составить не менее 250 млн рублей.

Напомню, сейчас БК платят целевыми не менее 15 млн рублей в квартал (есть законопроект Минфина о повышении до 30 млн), но отдельные БК платят больше, так как у них 5% от разницы (вход/выход) образуют более 15 млн рублей в квартал. Но суммы в 250 млн рублей или 150 млн (если принимать во внимание только 30 видов спорта) в квартал с одной БК, я думаю, не было, а авторы законопроекта сочли необходимым внедрить.

В пояснительной записке к законопроекту указано:

«Развитие физической культуры и спорта является важнейшей задачей государственной политики. Данная отрасль является одной из наиболее пострадавших в результате эпидемии новой коронавирусной инфекции, закрываются спортивные школы, ограничиваются или отменяются массовые спортивные мероприятия. Многие спортсмены столкнулись с проблемой отсутствия помещения для тренировок».

Однако необходимо отметить, что пандемия коронавируса никак не повлияла на течение в 2020 году процедуры «Регулятивной гильотины» в отрасли регулирования организации азартных игр в БК. Задача регулятивной гильотины не изменились – избавить отрасль от избыточного/лишнего регулирования. Так, например, с 31 декабря 2020 года утрачивает силу Положение о лицензионных требованиях (№ 1130), которое, среди прочего, устанавливает (сейчас еще пока) ответственность (ч. 4 ст. 14.1.1. КоАП РФ – возможно административное приостановление деятельности) за несоблюдение всей ст. 15 ФЗ № 244-ФЗ как за грубое нарушение, в том числе за нарушение норм об ограничении событийности. При этом новое Положение (№ 1625), вступающее в силу с 01 января 2021 года, исключает часть положений ст. 15 ФЗ № 244 (в том числе норму о событийности) из норм о грубом нарушении лицензионных требований и относит к обычным нарушениям (ч. 3 ст. 14.1.1. КоАП РФ – только штраф). То есть речь идет о снижении ответственности с приостановления деятельности до штрафа в бюджет.

Таким образом, один вопрос – это повышение целевых отчислений, другой вопрос – методы регулирования отрасли. Законопроект предлагает изменить нормы по обоим этим важным вопросам.

Логичным в свете основной темы законопроекта, но печальным выглядит содержание документа в части отсутствия для БК и ТОТО членства в СРО. Можно сделать вывод, что поддержка БК и ТОТО в виде СРО исключается ввиду устранения требования о членстве в СРО, а надзор, наоборот, по сравнению с деятельностью СРО (формируемых самими БК, а не правительством) увеличивается. О том, что единый регулятор будет действовать в интересах букмекеров и тотализаторов, в законопроекте не указано.

В завершение хотелось бы сказать, что, без сомнения, государство может справиться с управлением любой отраслью экономики. Любое мнение об эффективности – субъективно. Но гарантировать, что все, предложенное законопроектом, будет эффективно для спорта и государства, тоже нельзя, гарантировать заранее нельзя. Из публикаций в открытых источниках следует, что в настоящее время ведется определенная работа по препятствованию резидентам РФ потребления услуг нелегальных организаторов азартных игр посредством интернета. Оказывается, блокировка платежей более эффективна, чем блокировка сайтов.

Однако очевидно, что не все российские лицензиаты экономически переживут реализацию обсуждаемого законопроекта. Что, впрочем, никак не уменьшит количество российских игроков и их ставок, их будут обслуживать те БК, которые смогут продолжить работу в случае принятия обсуждаемого законопроекта. А может… и государственная компания? Возможно, субъектов бизнеса (и брендов) станет меньше, но, в таком случае, каждый из оставшихся получит вторичную выгоду от того, что первично формулируется негативно. Любая оценка сильно зависит от «точки приложения интересов». А у каждого свои интересы.

Но на данный момент законопроект не принят, а события в период пандемии порой развиваются так неожиданно, что тем, кто не владеет организаторами азартных игр и не планирует их приобретать, ничего не остается, кроме как запастись терпением и наблюдать, как все будет.

И напоследок про вопросы, которые остались у меня по трактовке законопроекта:

1. Документ предлагает дополнить ст. 6.2. ФЗ № 244-ФЗ частью 4.4. следующего содержания:

«В случае заключения букмекерскими конторами и тотализаторами пари на спортивные события по направлениям деятельности которых на территории Российской Федерации не образовано общероссийских общественных спортивных федераций и профессиональных спортивных лиг, суммы целевых отчислений, в сроки установленные настоящей статьей, подлежат перечислению Единым регулятором азартных игр в федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта для их дальнейшего использования в целях финансирования социально значимых объектов и мероприятий, в том числе мероприятий по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений и системы подготовки спортивного резерва.»

И у меня вопрос: за пределами РФ есть такой вид спорта, как спортивный покер. Как с этим быть? Ведь в России нет такого вида спорта и такой федерации, а покер трактуется как азартная игра, покерные турниры могут проходить в казино в игорной зоне, созданной в соответствии со ст. 9 ФЗ № 244-ФЗ.

2. Согласно ст. 11 законопроекта, он, в случае принятия, должен вступить в силу со дня официального опубликования (после всех процедур по принятию закона), кроме нескольких положений, устанавливающих полномочия и права компании, а также формирование компенсационного фонда (аналогичного с членством в СРО). Для таких положений срок вступления в силу —12 месяцев.

Но, нормы об уплате целевых по новым правилам вступят немедленно. При том, что квартал соответствует календарному и считается с начала календарного года.

А если в момент, когда квартал только что закончился и надо платить целевые, вступают в силу нормы законопроекта?

Я не нашла указаний, что в данной ситуации целевые за закончившийся квартал надо заплатить по «старым» правилам, то есть напрямую в спортивные федерации и лиги.

Оба вопроса – риторические. Но, хочется подчеркнуть, что законопроект оставляет поле для двоякого толкования отдельных норм.